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上云臺之淚:晉豫兩省云臺山景區地界糾紛的思考

 

 

 

 

 

  2014年如火的夏天,山西陵川縣上云臺景區投資人鄭書文卻遭遇了他人生中第十個"寒冷"暑季。從2004年起,他所投資的上云臺景區就連續遭受了河南修武縣云臺山景區的擠壓乃至封鎖,最終被迫關閉景區,9000萬投資隨著雜草一起荒蕪。用他的話說,已經到了"舉家食粥,無錢買米"的地步。

  讓腰纏萬貫的老板變得如此落魄,根源就在于上云臺與云臺山景區之間的地界糾紛。

  糾紛的源起和現狀

  云臺山北起山西省晉城市陵川縣,南到河南省焦作市修武縣境內,位于兩省交界處,屬于兩省共享旅游資源。上世紀八十年代后期,隨著焦作市煤炭資源的漸進枯竭,云臺山景區的深度開發被當地政府提上議事日程。從1983年起,河南開始對云臺山景區進行開發,并在上世紀末形成包括現云臺山景區在內以及"小寨溝"景點、"老潭溝"景點等的建設。

  陵川縣奪火鎮廟凹村一位村民介紹說,在此期間直到2000年前后,河南方面還在景區投資建設了觀光纜車,纜車從山下河南紙坊溝村直通山上山西勤泉村。其經營方式為山西陵川和河南修武各自收取門票,互不干涉。

  2000年,針對山西省陵川縣"小寨溝"景點、"老潭溝"景點行政歸屬申請,民政部、水利部、建設部聯合下發248號文件,其中規定:兩省行政區域界線以雙方1980年上報的行政區域界線為基礎劃定;為保持云臺山風景名勝區的完整,用虛線將云臺山風景名勝區的主要范圍在圖上標明;在行政區域界線和虛線之間的土地、山林、房屋、旅游設施等一切權屬維持現狀不變;雙方要嚴格執行云臺山風景名勝區規劃建設管理規定,服從云臺山風景名勝區管理部門的統一管理。

  2004年,陵川縣政府以建設部《國家重點風景名勝區審查辦法》中"對于跨省、自治區、直轄市的風景名勝區,由涉及到的省級政府聯合報國務院"相關規定,開始主張對云臺山景區中山西地界景點的管理權,同時向國務院表達了河南修武縣在云臺山景區規劃中未告知陵川縣的義務,觸犯了其知情權。

  2004年3月起,隨著山西陵川開發商在上云臺景區建設接待中心,河南修武方面派出警力阻止施工,在陵川至修武的跨省公路上設置崗卡。2004年3月28日,山西陵川縣政府致函河南修武縣政府,要求修武政府停止越界侵害和越權執法。當日,修武縣政府在復函中,拒絕了陵川縣的要求,并于次日晚10時許,調用警力在陵川至修武跨省公路15號洞附近切斷交通,形成兩地雞犬相聞,老死不相往來的狀況并一直持續至今。

  針對上述情況,山西和河南有關方面各執一詞。山西陵川縣副縣長徐浩介紹說,陵川縣曾以國家民政部、水利部、建設部248號文件為法律依據,于2005年6于15日向河南相關部門遞交了一份關于雙方管理權限、資源利用和收益分配等問題的征求意見書。意見書中指出,河南方面因尊重云臺山景區主體景點歸屬山西行政管理的事實,成立由山西、河南相關部門共同組建的云臺山風景名勝區管理部門,而非由河南單方面制定的現有管理機構。

  作為回應,河南修武縣以及云臺山景區則以河南省建設廳行政執法文件責令停止違法行為通知書的形式向陵川縣上云臺景區的開發商和陵川縣政府表達了自己的主張,認為山西方面違反風景名勝區相關條例以及云臺山景區整體規劃,靈川縣應該停止相關行為,同是認定山西境內的外荒、瀑布頭、黑牛洞等景點屬于云臺山景區管轄。

  隨著兩地交通受阻,雙方矛盾日益升級,一些有違社會和諧原則的極端事件也不斷出現,并直接導致2012年以來山西投資商因成本回收問題在云臺山景區、北京等地的一些抗議行為,使雙方矛盾暴露在公眾視野下,并引發了網絡討論和輿論重視。

  矛盾的焦點和本質

  河南焦作市在一份公開的資料中宣稱,云臺山景區的成功之道,在于體制方面的巨大變革,云臺山在開發建設過程中實行"景政合一"的管理體制,全力推行旅游景區一體化管理,成立了云臺山風景名勝區管理局,局長由修武縣一名縣委常委擔任,副局長則由縣旅游、城建、林業、水利、交通、國土等行政部門及岸上鄉(景區所在鄉之一)的主要負責人兼任。隨后,修武縣委、縣政府將國家森林公園、子房湖、百家巖、青龍峽景區、峰林峽景區等全部納入云臺山風景名勝區管理局,實現資源、建設、管理、資金、人才上的統一調配。

  2009年12月,焦作云臺山旅游(集團)股份有限公司的揭牌成立,2011年,修武縣云臺山風景名勝區管理局相關負責人向表示,云臺山景區被河南省列入后備上市企業名單,股份制公司運行得比較順利,并有望在2014年上市交易。

  反觀山西陵川縣方面,其視野和觀念在10余年后相對于河南修武依然落后和守舊。曾任晉城市旅游局局長的梁紅兵認為,陵川縣在管理體制、資源整合等方面存在著諸多問題,工作方法和對外交往中也缺少靈活和變通,不僅導致了上云臺景區建設的擱淺,也因漠視交通堵塞等問題間接影響到該縣相關景區的投資意向和投資環境,嚴重打擊了投資人的積極性。

  從上云臺景區資產負債表中可以看到,景區累計投資9000余萬元,但隨著變相凍結以及設備的折舊、設施老化已經損失殆盡。并且隨著時間的流逝還使景區貽誤了最佳發展契機。

  鄭書文認為,除河南方面原因外,當地政府處理地界糾紛的疲軟態勢,也是造成現在上云臺景區未能開放、整個云臺山景區人為割裂的重要原因。

  山西省社會科學院經濟研究所邵琦撰文指出,陵川縣和修武縣貌似行政表層的地界之爭,其根源在于失衡的利益分配,充分暴露了兩省在勘界、區域旅游合作開發和發展旅游價值取向等多重層面存在的一系列問題,并直接導致了兩地村民不僅不能分享由于發展旅游帶來的種種紅利,而且還因為兩省之間的"地界之爭"造成交通來往受阻,發展空間狹小,民生問題受到挑戰。

  事實上,兩省地界糾紛發生以來,除2004年、2005年向河南焦作修武縣方面、山西省人民政府以及建設部等進行申訴外,一直沒有進行合法權利的進一步行為,等于變相默許了修武縣封堵跨省公路的行為。

  在河南修武方面為了防止游客越界旅游而切斷道路之后,一些媒體記者對此行為首先提出質疑,認為其已涉嫌違反《公路安全保護條例》。"更為重要的是修武縣拋棄了發展旅游的本質,屬于典型的地方保護主義。"陵川縣旅游局副局長郭秀軍如是說。

  未來發展及對策

  北京巔峰智業旅游文化創意股份有限公司華北區經理李佳認為,上云臺景區和云臺山景區,作為一個大景區內的不同地段稱謂,本身不應該存在割裂和對峙問題,此不僅僅是涉及是旅游產業本身對自然環境和文人環境等多方面的整體美學要求,更重要的是公眾利益的現實需求。無論上云臺還是云臺山景區,都存在同質化問題,相同的地質地貌下,應利用地質的細小差異性共同開發,以提升游客對整個景區品質化方面的更高要求。

  2013年陵川縣召開兩會期間,當地政府向修武縣以及云臺山景區拿出了一份折中方案,在保證景區雙向互通的基礎上,陵川方面表示愿意放棄景區門票收入,轉向配套娛樂設施的開發和運營。

  2014年初,上云臺景區負責人表示,愿意通過《中國旅游報》等優秀媒體平臺,與云臺山景區管理者進行深入交流和溝通,并希望通過入股或者其他方式共同對陵川境內的上云臺景區進行開發,結束長達15年之久的地界糾紛,真正使景區惠及當地百姓。

  這一點與河南大學旅游管理專業副教授程金龍所提觀點不謀而合。程金龍認為山西方面必須加強特色經營,以功能互補、合作共贏方式擴大云臺山旅游綜合體。

  事實上,云臺山景區現有容積已經嚴重制約了景區的進一步發展,如不主動尋求與山西方面的合作,勢必造成上云臺景區憑借資源品質對其客源市場的爭奪,甚至會使招徠游客繞道奔赴上云臺景區的后果。"云臺山景區在產業轉型升級、拉長產業鏈條的關鍵時刻,需要與山西的密切合作,達到雙方共贏的目的。"程金龍說。

  "從游客的角度講,最忌諱同質景區的多次收費和重復收費。山西境內有天生橋等喀斯特地貌,對于河南的云臺山景區是很好的差異性補充。雙方應心平氣和地以景區整體開發前景為重,重新進行談判和利益劃分。"北京大學一位教授如是說。

  而總部設在上海的錦天城律師事務所馮曉磊律師則從法律層面做出了剖析,他指出黨的十八屆三中全會通過的關于《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,建設統一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系,著力清除市場壁壘,提高資源配置效率和公平性。2013年10月1日正式施行的《中華人民共和國旅游法》也規定,國家建立健全旅游服務標準和市場規則,禁止行業壟斷和地區壟斷。旅游經營者應當誠信經營,公平競爭,承擔社會責任,為旅游者提供安全、健康、衛生、方便的旅游服務。

  馮曉磊建議,晉豫爭端雙方應該以發展民生為前提,充分尊重歷史和現狀,兼顧雙方利益,開誠布公,以合作務實的態度和科學發展的精神,尋求地界解決之道。尤其云臺山景區,應以高度的社會責任感和科學發展觀,放棄地域壁壘的沉珂,盡快脫離政府保護,進入市場化軌道,將陵川縣南太行秀美風光的旅游資源后發優勢為著力點,共同打造完整的大型云臺山景區。而修武縣當地政府則應該轉變職能,在拆除路障、主動修好與陵川縣睦鄰關系的同時,將云臺山景區交予市場,以市場經濟的競爭機制激勵景區的合作動能和開發前景。

  原本屬于山西河南資源共享的云臺山景區,因行政邊界的人為分割,形成了由河南方向的云臺山和山西方向的上云臺兩個景區對峙的局面,并造成景區之間由于利益分配問題升級為交通中斷、地界糾紛和部分民眾沖突,嚴重影響了當地民眾的生產生活,甚至成為兩地社會不和諧因素的活躍基因,并有持續發酵使事態進一步擴大、升級的可能。

  綜合上文所述云臺山景區地界糾紛的由來,可以看出晉豫兩省地界糾紛表象上看是客源的限制和景區管理權限的爭奪,根源在于民間對旅游發展的依賴性與政府重視程度之間的博弈,其正能量的傳遞是雙贏結果,反之受傷最重的將是游客利益和民間投資人。

  中華網山西頻道認為,晉豫兩省的地界糾紛的解決,應基于可持續發展的原則和全國旅游統籌規劃的高度,打破行政區域劃分的人文限定,以發展旅游以發展經濟改善民生為目的,正視歷史和現狀,建立景區聯袂發展的合作共贏機制。

  完整的大型云臺山景區應該是現有云臺山景區市場化選擇的必然出路,也是陵川縣、修武縣可持續發展的必由選擇。當然,也應該問責山西方面對上云臺景區行政不作為的機構和人員,特別是陵川縣委、縣政府和晉城旅游局,他們不僅僅是使上云臺景區耽誤了最佳發展時機,更重要的是破壞了晉城旅游乃至山西旅游的整體布局,背離了山西經濟轉型和可持續發展的初衷。

 

文來源:中華網山西頻道;本文作者:

太原道制作 http://www.avxswc.live ( 2015-01-12 )

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